【已失效】市人民政府办公室关于印发鄂州市社会养老服务体系建设“十二五”规划的通知
| 索 引 号： |
011217651/2013-24329 |
文 号： |
鄂州政办发〔2013〕50号 |
| 发布机构 : |
鄂州市政府 |
发布日期： |
2013年09月20日 |
| 信息分类 : |
鄂州政办发 |
有效性： |
有效 |
各区人民政府、开发区管委会，各街道办事处，市政府各部门:
《鄂州市社会养老服务体系建设"十二五"规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
2013年9月11日
鄂州市社会养老服务体系建设"十二五"规划
为积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系，不断满足人民群众日益增长的社会养老服务需求，根据《省人民政府办公厅关于印发湖北省社会养老服务体系建设"十二五"规划的通知》（鄂政办发〔2012〕37号）和《鄂州市经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，特制定本规划。
一、规划背景
第六次人口普查数据显示，我市60岁以上老年人口达13.720万人，占全市户籍总人口的13.08%，其中80岁以上人口13294人，占老年人口的9.3%，属较早进入老龄化社会的地区。据测算，到2012年底，我市60岁以上老年人口已达到14.58万人，占总人口比例13.83%，其中80岁以上的老年人口将上升到14595人。预计到2015年底，我市60岁以上老年人口将达到15.64万人，城乡老龄问题更加突出。人口老龄化不仅影响劳动力结构，加重养老负担，而且会对全市政治、经济、社会发展产生广泛深刻的影响。
"十一五"期间，在市委、市政府的高度重视下，我市社会养老服务体系建设成效明显。一是养老服务发展环境不断改善。养老服务政策法规不断完善，初步建立了以老年人基本权益保障、老年人社会福利、老年人社会救助和社会养老服务为主要内容的政策法规体系。多元投入机制初步建立，有力促进了社会养老服务体系建设。二是养老服务机构数量不断增加。城市公办福利机构建设取得历史性突破，新建了集城市福利院、儿童福利院、城市老年休养院和流浪未成年人救助保护中心、托养护理工程五位一体的综合性城市社会福利中心。大力实施"福星工程"，对全市26所农村福利院进行改扩建，提档升级。社会办养老机构床位年均增长超过30%。三是互助养老服务快速发展。共建立45个农村互助养老服务中心（站），居家养老服务网络不断健全，服务内容逐步向生活照料、康复护理、医疗保健、精神慰藉和老年维权等方面延伸。四是养老服务惠及范围日益扩大。城乡"三无"老人（无劳动能力，无生活来源，无法定赡养人）基本实现了自愿条件下集中供养。在重点保障"三无"老人、孤老优抚对象以及低收入高龄、空巢、独居、失能等特殊困难老年人服务需求的同时，逐步为其他老年人提供多样化、多层次的养老服务。
目前，我市社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段，还存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的地方，主要表现在：一是养老机构床位和服务设施不足。截止2012年12月，全市城乡福利机构达到30个，全市集中供养床位3093张，平均每千名老人拥有床位约21张，其中福利院床位数约占90%，供需矛盾比较突出。二是养老服务机制体制不活。民办养老机构优惠扶持政策没有完全落实，社会力量兴办养老机构的积极性不高；社区养老设施缺乏，依托社区建立的日间照料室、托老所普遍规模较小，功能不够完善。三是养老服务专业化程度不高。从事养老服务的社会工作者、管理人员缺乏；养老服务人员服务技能和素质亟待提高，难以满足老年人多层次的养老服务需求；为老志愿服务难以做到常态化。四是养老产业社会化程度不够。养老产业多以机构养老为主，形态较为单一，针对居家养老和社区养老的老年消费市场发育不充分，服务还未形成产业形态。
"十二五"时期是我市深入推进城乡一体化建设战略、全面建设综合改革示范区的关键时期，为社会养老服务体系建设带来了新的发展机遇。加快社会养老服务体系建设，已越来越成为社会广泛关注、群众迫切期待的重大民生问题。随着我市综合实力的不断增强，城乡居民收入的持续增加，公共财政更多地投向民生领域，社会养老服务体系建设已具备了坚实的社会经济基础。
二、总体要求
（一）指导思想
坚持以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以满足中低收入老年群体基本养老服务需求为基础，以社区日间照料中心和专业化养老机构建设为重点，加快推进养老服务社会化、专业化、标准化建设，推动养老服务事业发展与经济社会发展相协调，与人口老龄化水平相适应，让老年人共享改革发展成果。
（二）基本原则
1．因地制宜、统筹规划。按照宜建则建、宜改则改的思路，最大限度整合利用各类资源，优化设施空间布局，统筹城乡养老事业发展，逐步建立布局合理、功能完善的养老服务网络。
2．政府主导、社会参与。各级各部门要在社会养老服务体系建设的规划指导、政策扶持、培育市场、投资带动、示范引导和监督管理等方面发挥主导作用，维护社会养老服务的公益性。鼓励、支持和引导社会力量参与养老服务事业发展。
3．突出重点、适度普惠。重点解决"五保"、"三无"、优抚孤老、空巢、低收入、残疾、失能等困难老年群体的基本养老服务，发展公益性服务和福利性服务项目。同时通过政策引导，扶持发展非营利性服务、志愿者服务，逐步拓展服务对象范围，满足各类老年群体的养老需求，推动养老服务由补缺型向适度普惠型转变。
4．建管并重、规范管理。建立健全加快养老服务体系建设的政策措施、标准体系和规章制度，认真执行各类养老服务机构建设标准，加强监管，推进养老服务业健康、规范、有序发展。
（三）发展目标
到"十二五"末，力争各类养老床位达到5000张以上，基本实现每千名老人拥有床位32张以上的目标。将市城市福利中心建成养、医结合的示范性养老机构，建成2所功能比较完善的区级综合性养老机构，50%的农村建制村（社区）建立互助照料服务中心，城市社区日间照料服务中心（站）全覆盖，初步形成"9064"养老格局，即90%的老年人通过自我照料和社区服务实现居家养老、6%的老年人依托城乡社区日间照料中心、农村互助养老服务中心实现社区养老、4%的老年人入住养老机构集中养老。制度完善、运行规范、多方参与、监管到位的社会化养老服务管理体制和工作机制日趋成熟。养老服务队伍逐步职业化、专业化，养老产业形态逐步多样，基本满足老年人多元化的养老服务需求。
三、主要任务
（一）重点发展居家养老服务
居家养老由市区向各区推进，城市向农村延伸，全市基本建立城乡居家养老服务网络，到2015年末，力争使90%的老年人实现居家养老。
1．健全居家养老服务网络。整合社区服务资源和设施，加快推进市、区、乡镇（街道）和社区（村）居家养老四级服务网络建设，到2015年，城市街道和社区实现居家养老服务网络基本覆盖。乡镇（街道）将居家养老工作纳入社区建设和社区服务评价体系。社区（村）将老年人口档案管理、老年救助服务、老年维权、老年家庭纠纷调解、老年法律援助等公益性服务作为重要服务内容。社区（村）自治组织、公共服务组织、养老服务组织协同配合，共同开展居家养老工作。
2．建立政府购买服务制度。建立居家养老财政投入的引导机制，实行居家养老服务补贴，补贴对象为需要帮助的散居的农村"五保"老人、城镇"三无"老人和城乡低保对象中的高龄、失能老人，确保生活困难享受政府救助的老年人能够享受政府提供的居家养老服务。
3．提高居家养老监护水平。建立完善对居家的"三无"老人、空巢老人、失能老人、行动不便老人的监护保护措施，采取社区服务、邻里互助、志愿者服务等多种方式，建立完善居家养老巡访探视制度，及时解决居家老年人自理难问题。加强社区居家养老服务信息平台建设，提高居家老人监护和赡养水平。
4．推进居家养老服务社会化。逐步实现居家养老服务由政府为主向多元化主体转变，提高居家养老服务的社会化、市场化程度。鼓励引导养老机构立足社区开展居家养老服务。鼓励支持家政、餐饮、洗浴、理发等服务行业、中介服务机构积极参与居家养老服务，初步形成居家养老生活服务产业形态。
（二）大力发展社区日间照料服务
社区养老服务重点建设老年日间照料中心等设施，建立社区居家养老服务平台。到2015年末，全市建设36个社区居家养老服务中心，新增日间照料床位约200张。大力开展养老服务社会化示范社区创建活动，全市创建养老服务示范社区15个。力争使6%的老年人实现社区养老。
1．建立乡镇综合性养老服务中心。以乡镇福利院为基础，通过改扩建，完善基础设施，拓展服务内容，配备日间照料、短期托养的养老床位，增强生活照料、医疗保健、文化娱乐、体育健身等服务功能，逐步向区域性养老服务中心转变。有条件的农村社区，可发展互助养老服务。到"十二五"末，全市50%乡镇（街道）建有集短期托养、日间照料、文化娱乐、康复护理、助餐服务等多种功能于一体的综合性养老服务中心，解决本辖区内老人的日间照料和短期托老服务需求。
2．发展社区日间照料养老服务项目。以城市社区居家养老服务中心和农村互助养老服务中心为平台，在以上门服务支撑居家养老服务的同时，面向家庭日间暂时无人或者无力照顾的社区老年人开展日间照料服务。采取引资新建、国有资产调剂、政府出资租用、社会资产共享等方式，加快社区养老设施建设。新建住宅小区要按照住房和城乡建设部《城市居住区域规划设计规范》等有关规定，配套建设社区养老服务用房。鼓励社会组织和个人利用社区养老服务设施开展日间照料服务，鼓励民办养老机构在社区开展养老服务连锁经营。
3．培育社区养老服务队伍。依托养老服务中心（站），积极培育发展社区养老服务队伍。动员组织社区内有劳动能力的低保人员和有劳动技能的退休人员参与社区养老服务。鼓励社会组织选派人员定点参与社区养老服务。将社区养老服务人员纳入社区居家养老服务中心（站）统一管理，建立完善人员登记注册和绩效考评制度，规范社区养老服务队伍管理。通过倡议、发动、引导志愿活动，鼓励支持社会各界人士参与社区养老服务。
（三）统筹发展机构养老服务
重点推进农村福利院、光荣院、养老院、老年公寓等供养型、养护型、医护型养老机构建设，突出抓好养老示范项目。到2015年末，力争使4%的老年人实现机构养老。
1．做好养老机构布局规划。在城区，以小型化、多点位为布局考虑，突出社区养老功能；在近郊区，以交通和医疗服务便利，突出市城市福利中心医养结合功能；在远郊区，以环境优美、高品质优质服务为布局考虑，突出休闲养老功能。在乡镇，以需求导向、整合资源为布局考虑，重点建设农村福利院，突出政府保障功能；坚持城乡统筹，适度发展多层次、多种类型的养老机构、老年公寓等养老设施，满足不同收入水平老年人入住需求。"十二五"末，全市新增各类养老床位2000张左右。
2．发挥公办养老机构示范引导作用。公办福利机构要加强规范管理、完善功能、提高床位入住率，拟建的各区社会福利中心要搞好项目储备、积极向上争取，高起点规划、高标准建设。着力打造养老示范项目，建成一批集特殊对象供养、社会老人代养、居家养老服务、老年教育等为老服务功能于一体的综合性老年福利服务中心。到"十二五"末，力争建设2所床位达200张以上的区级福利型、保障型，在养老服务、医疗康复、老年教育、技能培训等方面具有示范、辐射作用的中型综合性养老服务机构，成为区域内养老服务示范中心。"十二五"期间，继续实施农村福利院改扩建工程，新（改、扩）建农村福利院23所，新增床位500张，集中供养率达到60%以上。
3．鼓励社会力量发展民办养老机构。加大扶持力度，出台相关优惠政策鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织及个人等社会力量，以独资、合资、合作、引资等多种形式兴办养老机构，有条件的可建设设施齐全、功能完善的大型养老社区。到2015年末，全市民办养老机构床位达到1500张以上。
（四）积极发展老年教育
坚持以人为本，促进精神养老与物质养老的协调发展，加快老年教育、文化、健身等为老服务设施建设。通过加强公共设施建设，为老年人参与学习、文化体育和娱乐健身活动创造条件。到"十二五"末，全市50%的社区（村）建有不低于100平方米的老年室内活动场所。
（五）推进养老服务软件建设
1．强化基本养老保障。农村"五保"老人、城市"三无"老人、优抚孤老属于政府兜底保障的群体，实行政府供养全覆盖，确保每位老人的基本生活不低于当地居民平均生活水平。"十二五"末，"三无"对象集中供养标准达到每人每月780元，分散供养标准达到每人每月550元。低收入的高龄、独居、空巢、失能等困难老人属于政府重点扶助和优惠服务的群体，经过评议符合条件的，纳入城乡低保，或者采取政府补贴形式为他们入住养老机构、接受社区居家养老服务提供支持。积极推行高龄补贴，建立完善阶梯型高龄补贴制度，高龄补贴不计入老年人的家庭收入，不影响其享受符合条件的其他惠民政策。
2．丰富养老服务内容。积极发展下列养老服务项目：一是生活照料服务，为老年人提供饮食、起居、卫生清理及代办服务。二是康复保健服务，为老年人提供预防保健、医疗协助、康复护理及健康咨询服务。三是安全守护服务，为老年人提供安全设施安装及使用指导、安全隐患检查排查服务。四是文化教育体育服务，提供适宜老年人阅读的报刊书籍和音像制品，开展适宜老年人的文化教育、体育健身、休闲娱乐活动。五是精神关爱服务，广泛开展老年人优待服务，为老年人提供聊天、沟通交流及心理疏导服务。六是法律援助服务，帮助老年人获得及时的法律咨询服务，帮助老年人通过法律程序和相应的手段维护其合法权益。七是建立覆盖全市的居家养老服务呼叫系统转接平台，为突发急性重病、意外事故等特殊情况的老年人提供应急服务，帮助老年人及时、全面享受到政府或社会所提供的救助、救济、志愿服务。
3．加强养老服务队伍建设。建设一支职业道德好、业务水平高、服务质量优的养老服务队伍，基本实现专业化和社会化的有机结合。一是发展专业养老服务队伍。积极开展养老护理人员技能培训，以市城市福利中心为依托，建立全市养老护理服务人员培训基地，培训全市养老服务人员。二是积极推行养老护理员职业资格认证制度。人社部门要按照《养老护理员国家职业标准》的要求，将养老护理从业人员逐步纳入职业资格制度，制定培训计划，开展证书培训，推行从业人员持证上岗，提高专业化水平。三是建立社会工作者制度。在养老服务领域引入社会工作理念，抓紧开发养老服务领域的社工岗位，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高校毕业生到养老服务机构工作。四是壮大志愿者队伍。大力弘扬志愿服务精神，引导不同阶层的人员加入到为老服务行列，发动青少年学生、党员干部、退休职工和低龄健康老人在社区中开展各类养老服务，提倡邻里互助。完善志愿服务管理体系和网络，使志愿服务形成支撑社会化养老服务体系的重要力量，形成常态化、制度化。大力培育老年互助组织，实现老年人自我管理、自我教育、自我服务。
4．促进养老服务产业发展。通过老龄产业发展和养老基地建设，带动制造、服务、旅游、医疗、保健等相关产业发展。围绕老年人的基本需求，引导企业开发、生产和经营老年产品，开发老年食品、康复辅具、护理用品、老年旅游、老年社区、"以房养老"等服务市场。发展老年休闲旅游产业，为老年人短期流动式、候鸟式养老、疗养提供服务。鼓励中介机构参与老年产业发展，提供评估、咨询和第三方认证等服务。
四、 保障措施
（一）切实加强组织领导。各级各部门要将养老服务体系建设作为重要的民生工程，纳入年度重点目标计划和考核范围，明确发展目标，抓好责任落实。各级政府要根据当地老年人口发展速度和养老服务需求状况，搞好重大养老服务项目的论证、筛选和推进工作。制定完善促进养老服务业发展的政策和措施，鼓励支持社会力量积极参与养老服务，要在统一规划、统一部署、政策制定、资金投入、典型示范等方面切实发挥政府的主导作用。民政部门要进一步推动公办示范性养老机构建设，加强对社会办养老机构的监督管理、行业规范和业务指导，积极开展养老服务示范活动。老龄工作机构要做好规划、指导、协调工作。发展改革部门要将养老服务体系建设列入中长期国民经济和社会发展规划和年度计划，及时办理符合规定的养老服务基础设施建设项目审批手续。财政部门要逐步建立符合养老服务体系建设需要的公共财政投入增长机制。人力资源和社会保障部门要加强养老服务人员职业技能培训与鉴定工作。国土资源部门要优先安排养老机构设施建设用地计划指标。住房和城乡规划建设部门要将养老机构设施纳入城乡建设专项规划，并尽可能地在靠近社区、交通便利、环境良好的地方安排养老福利设施建设，并建设好与老年人日常生活密切相关的公共设施。卫生部门要积极探索医养结合的新路子，不断完善社区卫生服务。高等院校和科研机构要积极开展养老服务社会化、产业化的综合研究与开发。精神文明建设、工会、共青团、妇联等部门要积极倡导敬老、养老、助老的社会风尚。新闻媒体要加大敬老、爱老、助老先进典型及公益广告的宣传力度。
（二）完善落实优惠政策。各级各部门要认真落实国家和省有关非营利性老年服务机构建设的扶持政策。优先保障养老机构建设用地，对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，要优先予以立项，对社会力量兴办非营利性养老机构的建设用地，符合规划要求并具备划拨条件的要优先予以保证；不具备划拨用地条件应采用有偿方式供地的，在地价上要给予适当优惠。落实税费优惠政策，对社会力量投资兴办的福利性、非营利性养老服务机构，按照《湖北省非营利组织免税资格认定办法》（鄂财税发〔2012〕3号）取得免税资格的免予征收企业所得税以及自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税；对企业事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过经税收政策认定有捐赠资格的非营利性的社会团体和政府部门，向福利性、非营利性的养老机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前按照税收政策规定的比例准予扣除；各类养老机构实现居民用水、用电、用气同价；水、电、暖、燃气管线（管道）工程、电话、有线（数字）电视、宽带互联网等，适当优惠初装费、配套费、一次性接入费等相关费用。社会办养老机构接收安置农村"五保"老人和城镇"三无"老人的，各地要按规定标准将其生活、医疗费等补助转入社会办养老机构。支持社会办养老机构开展社会化医疗卫生服务，已取得《医疗机构执业许可证》并符合定点医疗机构资格条件的，可纳入城乡医疗保险定点范围。金融部门要加大对社会办养老机构信贷支持力度，适当放宽贷款条件，尽量降低担保条件，提供优惠利率。
（三）继续加大资金投入。一是加大政府重点保障的基本养老服务投入。各级政府要增加财政资金对养老服务体系建设的投入，公共财政向养老服务项目倾斜，建立与养老事业发展相适应的财政保障机制。福彩公益金投向要向养老事业倾斜。乡镇 (街道)、社区建立养老服务中心，验收合格的给予一定的补贴，创建为市级养老服务示范社区的，给予一定的奖励。二是建立多元化的投入机制。积极鼓励社会资金、慈善捐赠支持养老事业发展，形成全社会力量共同兴办养老事业的局面。对社会力量兴办或者运营的养老机构通过民办公助、政府购买服务、政府补贴等多种方式解决。对兴办非营利性民办养老机构的，可按每个床位1000元的标准给予一次性建设补贴；对于正式运营的非营利性民办养老机构，可按实际使用床位数，每年给予每个使用床位600元的运营补贴。
（四）规范强化行业管理。建立公开、平等、规范的养老服务准入制度。社会力量兴办非营利性养老机构应向所在区级以上民政部门提出申请。民政部门要加强养老服务机构的管理，依据《社会福利机构管理暂行办法》（民政部令第19号）、《湖北省社会福利机构管理办法》（湖北省人民政府令第148号）等相关政策规定，严格执行准入审批程序。养老机构的建设必须符合《老年人建筑设计规范》和《残疾人社会福利机构基本规范》等要求，房屋以及各种配套设施必须满足老年人日常生活的基本需求；养老机构的服务管理必须符合《老年人社会福利机构基本规范》的要求，为入住老人提供日常生活照料、心理慰藉以及康复护理等服务。要完善和执行公益性、救助性机构老人入住认定标准和认定程序，确保满足政府重点保障对象的基本服务需要。对政府承担服务的对象资格审核以及政府补助要进行规范。各区人民政府要制定居家养老政府购买服务对象的认定标准、服务等级标准和操作办法，并严格执行。加强行业指导和行业自律，建立健全社会化养老服务评估、评审制度，构建服务质量监控体系。各级政府要加强对各类收费的监督检查，严肃查处对养老机构乱收费、乱摊派、乱罚款行为。寄宿制养老机构等关系老年人安全和健康的重要场所，要列入消防安全和卫生许可制度重点管理范围。
（五）探索创新体制机制。对公办养老机构，应充分发挥其基础性、示范性作用，在确保国有资产保值增值、维护老年人合法权益的前提下，积极探索公办养老机构现代管理方式，推行法人治理、经营者聘任、员工聘用、服务功能承包或公建民营，培育发展专业化的养老服务经营管理机构，增强公办养老机构发展的生机和活力。公办养老机构在重点保障"五保"、"三无"老人和优抚孤老等特殊困难老人养老服务的同时，可充分发挥资源优势兼顾有养老服务需求的社会老人，开展代养、寄养、托养等有偿、低偿服务，弥补社会养老资源的不足。加强对社会办养老机构的扶持发展和监督管理，在准入退出、监督管理、政策扶持等方面，除部分管理、服务和技术标准外，实行分类扶持，逐步形成多层次、多样化的养老机构发展格局。鼓励社会办养老机构收养政府供养对象，共享资源，共担责任。
（六）不断提高社会参与度。加大养老事业政策宣传和养老机构项目招商，让更多的社会组织了解促进养老服务事业发展的优惠政策，吸引其投资建设养老机构。利用多种方式搞好养老机构推介，让更多的老年人掌握机构养老信息，为其入住养老机构提供方便。强化家庭成员养老、助老责任意识，提倡家庭子女出资为老人购买养老服务。广泛开展孝老、敬老、爱老典型评选活动，大力宣传先进典型，为养老服务事业发展营造良好社会氛围。
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