关于鄂州市农村“五权”抵押融资的调查与思考
张旅萍
信息来源：鄂州市人民政府网
日期：2014-04-28
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2013年下半年，人民银行鄂州市中心支行与政府相关部门通力协作，积极推进农村“五权”（农民土地承包经营权、林权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、房屋所有权）直接抵押贷款工作，着力破解制约农村发展的制度性障碍。实践表明：农村“五权”抵押融资在放大农村资产效应、促进特色农业发展等方面取得了历史性的积极成效，但当前存在多方面的制约因素，亟待研究解决。
一、大胆探索，推进农村“五权”直接抵押贷款
截至2014年2月末，全市农行、中行、农信社和邮储银行等4家金融机构共向54家种养殖大户和6家涉农企业办理农村“五权”抵押融资55笔、贷款金额5525万元，抵押面积18292.38亩。其中，林权抵押贷款业务26笔，抵押面积14417.9亩，贷款金额4302万元；水域滩涂养殖权抵押贷款业务24笔，抵押面积3868亩，贷款金额764万元；农村房屋所有权抵押贷款5笔，抵押面积6.48万亩，贷款金额459万元。
二、调查研究，细致分析问题产生的深层次原因
1．农村“五权”抵押面临法律障碍。“五权”抵押中，林权、水域滩涂养殖权、农村集体建设用地使用权抵押不存在法律障碍，但农村土地承包经营权、宅基地、农村房屋没有上升为法律上的可抵押物，金融机构办理上述抵押业务面临法律风险。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15 条规定，“以家庭承包方式取得土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定为无效。”《物权法》第184 条将宅基地使用权列举不得抵押的财产之一，则附着于宅基地之上的农村房屋也不得抵押。以规模经营的土地进行抵押，是土地承包经营权抵押还是他权利担保，在规模经营土地上设定的抵押权与集体土地所有权、农户的土地承包经营权在权利上如何划分，原土地承包经营权人的权利如何保障等，以上问题均未在法律或政策上明确。尽管鄂州市“五权抵押”融资机制设计上做出了探索，由于法律风险依然存在，金融机构对农村产权直接抵押融资仍心存疑虑，进而影响金融支持的深度和广度。
2．农村“五权”抵押基础条件有待完善。确权、颁证、登记是开展农村产权抵押贷款的重要基础条件。我市共有11类农村产权需要确定登记发证，涉及国土、房管、林业、水产、水务、农经等部门。据金融机构反映，由于前置环节滞后，直接影响到农村产权贷款的审批和发放。如某镇农村信用社对该集镇临街279户农村自建房客户进行了确权摸底，其中：有土地证和房产证的共33户，有土地证无房产证的49户，无双证的197户；有信贷需求的37户，目前相关土地证（集体建设用地）、房产证均未办理齐全。还有相当部分农村居民房屋权证是80年代和90年代的老证，且很多已遗失，需确权颁证。
3．农村“五权”评估标准不统一。“五权”抵押贷款中，“五权”的评估价值是银行放贷和决定放贷数额的依据。据调查，鄂州市“五权”评估机构既有赢利性公司（如资产评估事务所、会计事务所等），又有隶属于政府部门的事业单位，各评估机构对同一类型的产权的价值评估标准不一，估价过低或虚高普遍存在。估价过低，“五权”的交换价值和商品性得不到公允的市场表现，农户等产权人在获得较低贷款的同时，承担了较高的风险代价，不利于农村融资环境的改善和“三农问题”的解决；估价虚高，农业生产存在的弱质性，将加大金融机构收回贷款的风险，易形成不良贷款，进一步打压金融机构支农贷款的积极性和主动性。
4．农村“五权”抵押融资的风险分担和补偿机制不足。由于农村产权独有的不可控性，在没有足够的风险覆盖和保障机制的情况下，银行的贷款积极性不高。一是农业保险体系缺失。农业产品受自然条件影响较大，自然灾害的不可抗性使农业保险具有高风险、低收益的特征。调查中我们发现，目前农业保险呈发展滞后、品种不足、覆盖率低的局面。我市金融机构在推进“五权”抵押融资工作中，存在不能办理相关保险的问题较为突出。在农业保险体系不健全的情形下，信贷资金存在一定的风险隐患。二是担保公司分担银行贷款风险有限。有效的专业性担保机构能够降低银行的信息不对称，分担银行贷款风险，但目前我市农业担保有限公司由于规模小、业务受限等原因，与银行合作少、业务发展少，发挥作用有限。三是贷款损失风险补偿基金尚不能到位，无法补偿贷款损失。
三、采取措施，加大农村“五权”融资工作力度
1．充分发挥政府在“五权”抵押贷款推广初期的主导推动作用。制度变迁理论认为，国家提供的基本服务就是制订博弈的基本规则：一是制订市场竞争与合作的基本规则，使统治者租金最大化；二是降低交易费用使社会产出最大化，从而实现国家税收的最大化。我国的改革开放，一直走的是“自上而下”的政府主导型制度变迁模式。在这种模式下，政府在改革各个阶段担什么角色、起什么作用显得尤为重要，并可能影响改革走向，决定改革成败。我市“五权”抵押融资改革创新初期，政府介入、行政推动、财政补贴，不仅应当，而且必要。只有当“五权”抵押融资应用到一定深度，政府才应逐渐把主要精力和工作重点转移到制订市场规则、发展市场主体、规范市场行为上来，回归到规则制订者、市场服务者、市场监管者的角色上来，让市场机制和市场规律充分发挥作用。当前应强化各部门责任，加快推进确权登记颁证工作，打通“五权”抵押融资的前置通道。
2．明确“五权”价值评估依据和标准。“五权”价值的大小是贷款人决定是否放贷以及放贷额度的标准。“五权”价值表现为土地上的收益物（或将来的收益物）和土地流转的“对价”。当土地上的收益物市场价格明显高于土地流转“对价”的，应以土地上收益物权作抵押，在平均亩产量和农产品历年价格能够计算的情况下，通过合理的预期来计算贷款额度控制风险。当土地上的收益物的市场价格明显低于土地流转“对价”的，应以“对价”进行抵押，银行可以要求经营者贷款时，就签订流转合同，明确和固化“五权”的交换价值，经过依法登记确立固定的交易对象。当然，为提高“五权”抵押贷款的效率，节省“五权”抵押贷款成本，“五权”价值评估可以由抵押人、抵押权人和担保人协商确定。
3．健全“五权”抵押融资的风险分担和补偿机制。鼓励保险机构和担保公司拓展涉农业务，扩大农业保险和担保范围，增强农业产业抵御灾害的能力，增强借款人的抗风险能力，为银行贷款提供保障。尽快落实“五权”流转贷款风险补偿基金，确保银行贷款出现风险时，补偿基金能够为银行贷款损失提供一定比例的补偿，适度降低银行贷款风险。
4．完善“五权”抵押贷款的配套措施。农村“五权”抵押融资涉及我国坚守数十年的农村土地基本制度，需要在意识形态、信用体系、社会保障等方面跟进。一要加快推进城乡居民户籍制度改革和社会养老保险试点，加大农村居民合作医疗和最低生活保障制度建设力度，尽早建立、完善农村社会保障体系，为全面推进农村居民房屋抵押融资改革、统筹城乡建设发展保驾护航。二要加快农村信用体系建设。结合农村产权制度改革，建立涵盖农村各类产权信息的农户、农村企业和新型农村经济组织的信用档案，科学开展信用评价，实现信息共享，充分发挥征信体系对借款人的激励约束作用，节省金融机构的信息收集成本和监督成本。三要大力培育和发展植根于农村的村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融组织，发挥其决策链条短、信息收集方便等优势，降低农村产权抵押融资成本。四是通过利息补贴、税收优惠等措施，加大对涉农信贷的奖励，促进涉农信贷投放。 (作者系人行鄂州市中心支行行长)
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