实行税收专业化管理模式刍议
周国强
信息来源：鄂州市人民政府网
日期：2014-10-22
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税收征纳双方法律地位平等，税务机关依法履行职责的新型行政法律关系获得社会公众认可，税收管理方式的调整和优化已成为立法的重点。但是，随着经济社会的发展，新的问题、新的矛盾、新的难点不断出现，法律本身难以及时地面面俱到，因而优秀的管理不可缺失。税收管理工作如何跟上经济社会的迅猛发展？笔者认为：推进税收专业化管理是必然，专业化管理模式下税收管理员职责调整尤为重要。
一、税收专业化管理的必要性
近二十年来，关于税收管理模式的讨论及调整，税收管理员及其职责首当其冲。税源管理，纳税评估，纳税服务等改革亦是如此。或许适应了当时的社情，但执行的缺位、扭曲以及难以顾及的问题累积至今，确需崭新的思维来破解。
1、事太多。这些年改革的重点集中在税收管理员的职责调整，除了“征管查”的分离将稽查职能剥离出去，每一次没有为税收管理员实质减负。虽然很难统一全国税收管理员职责，但一般认为包括信息采集、宣传、辅导、巡查、催报催缴、调查、执行、评估等。如今，对其业务水平和技术含量要求更高。诸如实行信息化管理等。税收管理员工作的繁重，导致的直接现象就是将税收管理员束缚在案头，疏离了与纳税人的接触和了解。
2、权太大。虽说纳税人具体的纳税义务法律规条明确，可征纳双方课税信息不对称，税务机关处于劣势，加之征管资源的有限性约束，纳税义务的确定极易受人为因素的影响。纳税人的涉税事项基本上由税收管理员说了算，“推定课税”就是极端体现。即使在查账征收等方面似乎客观，这个结论依然成立。因为对收入、成本、费用的判断更是立足于税收管理员的学识和操守。
3、责太淡。税收管理员权太大、税收管理员责任追究难实现的问题并非完全出于制度的缺位。从国家税务总局至下，执法责任制和责任追究制度基本建立。笔者访查的结果，很难说这些制度已经实质上约束了税收管理员的心性和行为。个中原因很多，最根本的是权责的分配缺乏科学考量。
4、管太粗。这些年税收管理员的职责调整不断，可管理效果不理想，管不透、管不细的粗放式管理屡受垢病。以某市地税部门为例，现在人均管理的查账征收户超过100户，而在国、地税分立之初不到20户。这个数字与沿海发达地区动辙千户的数量来说微不足道，但内地的管理要求税收管理员实现对纳税人课税信息全面把握和处理，信息化建设、纳税评估、纳税服务、规费代征等带有实验性的工作大量落在税收管理员身上。总的来说，现行模式不适应现代化条件的社会分工越来越细的要求，与精细化管理相去甚远。
二、税收专业化管理的现状和本质
专业化管理是管理理念及管理文化、管理方式的革新，是调整和分配各层级税收管理员权责的重要举措。
如何理解税收专业化管理？自然见仁见智。就“专”本身而言，系“专门、特长、擅长”之意。仅就字面意义而言，现在各地的征管模式中还是能够看到一些专业化管理的影子。仍然以某市为例，其房地产、建筑安装、涉外企业、大中型企业、“两税”等管理已具备专业化管理的雏形。除“两税”以外，其它分类管理的基础还是税收管理员管户制。这意味着上述税收管理员制度的种种弊病在现有格局下依然存在。
笔者认为，所谓税收专业化管理，系基于纳税人的不同特点，针对性地实行分类管理。它是科学化管理，是在对事物形成规律性认识的前提下的合理应对;相对于管理的广度，更注重管理的精细和深度。就专业化而言，还意味着管理的针对性和相应的方法设置。
在传统的单兵作战模式下，税收管理员统包统揽，所以有了征、管、查分离及流程控管等“流水线”式的作业模式。这种模式的业务分解效果值得探讨。比如管查的分离不彻底，登记、申报、发票等环节的稽查仍留在管理部门，征收部门在业务上和组织上与管理亦是捆绑在一起。流程控制所划分的一个个业务板块，一定程度上中断了执法人员业务结构的复合性。从以人为本的角度出发，细胞式的作业方式或许更可取。每个人应是全面的业务能手，整体业务只作板块式分割而非部件式拆零，团队之间应彼此兼容各自的工作任务。要做到这一点，必须坚持四条基本原则:坚持属地管理，否则会对当前的机构设置造成根本性冲击;体现以人为本的理念，不断提高税务干部的综合素质，充分发挥他们的才智;因地制宜设置专业，不能全国简单划一;注重效能整合，结合工作特点和税务干部知识结构设定税收管理员工作职责。
三、税收专业化管理必然遇到的问题及对策
实行税收专业化管理涉及面广，难度大，并非是一蹴而就之事，应本着科学的态度，敢于创新、敢于探索，不断解决前进中的问题。
1、税收专业化管理的实现路径
税收专业化管理的目的简而言之就是风险防范、减负增效，优化服务。实现目的，首先解决的是认识问题。从一把手、党组抓起，领导层统一思想，继而在全系统作动员开展统一思想工作。各地应结本地特点分别试点，充分总结经验，推广较成熟的做法，推广中逐步规范，最终建立分行业、分税种、分事项、分岗位、分流程的办法及制度。
2、税收专业化管理的格局
管理层面的专业化管理，就是实行征、管、查严格的三分离，即征收专业化、稽查专业化、管理专业化。其关键是部门拉开，做到彼此独立。
一是征收机构。目前，基层征收分局的征、管在组织上和业务上未有效分割，对于统一调度收入非常不利。以前全省运行过征管查三分离，即将市县下辖各分局的征收部门统一，成立一个征收局(分局或市县一级统一的征收大厅)。由于当时认识不足，配套机制没跟上，草率上马，所以难以为继而夭折。现在重提，是考虑征管查分离的观念已深入人心，对这种机制的科学运作更有信心，对总体规划收入确有价值。具体来说，就是成立征收分局，各管理分局维持现行设置不变，只在科室专业分工时调整管理对象。当然，对于特定的工作领域，诸如涉外税收、纳税评估、纳税服务等，可以在全面、深入研究后，结合具体情况考虑成立专业化的管理分局。
二是专业设置。专业化管理的生命力在于专业设置的科学与否。关于专业设置的思路，可以参考已有的分类管理实践。分类管理应用于流程管理、全面质量管理、风险管理、绩效管理。目前较常见的分类主要是分行业、分规模、分税种、分片区管理。当然，专业化管理不能简单克隆分类管理的做法，必须加以改造。笔者认为，在属地管理的原则下，可以实行（1+1+1）1的专业化管理模式。即：（分行业+分税种+分规模）分事项管理≧属地管理。简单来说，就是根据业务工作的具体特点，分别以行业、税种和规模为标准适当背离属地管理来划定业务模块，再对该业务模块的工作进行流程化梳理并设定岗责。这样，税收管理员只承担岗位责任，而不承担某一具体纳税人的全部税收执法责任，有效克服税收管理员各税、各事项统管的种种弊端。
3、税收专业化管理的人力资源配备
实现专业化管理，用人必须做到各尽其能，各尽其才，各得其所。安排专业化管理岗位人员，可以采取本人申请，双向选择，组织批准，定期轮岗(轮岗周期可以定为3～5年)，末位学习的方式进行。
4、税收专业化管理的技术支撑
专业化管理对效率有着特殊的要求，信息技术作支撑不可缺。诸如过去的全省征管核心软件不能满足专业化征管需求，尤其在权限分配和功能设计上，未能充分照顾税收管理员的工作特点。简单地说，就是在信息处理上，几乎所有的基础课税信息要由税收管理员输录和管理，没有解决“录什么、由谁录、谁审核、谁把关”的问题。实现税收专业化管理，一定要提供有效的信息技术支持。
5、税收专业化管理的执法风险管理
专业化管理同样需要执法风险管理。首先应当设立预警。申报、征收、入库、停歇业、减免税、发票、稽查等事项分别设立预警值。其次，合理配置执法和管理权限，区分事项的重要程度或直接依据法律的规定，通过制度防范、流程控制和技术手段，对特定执法事项的全过程分岗位建立预警设置。再次，风险责任的指向要明确具体，做到定向预警。还要做到层级预警，按照事项的紧急程度在不同层级领导和执法人员之间分配执法风险，亦按层级预警设置确定风险处理责任人和处理方式。同时，不可忽视根据职能和效能做好绩效考核。
6、税收专业化管理的分工协作
税收专业化管理的提法是从分工切入，强调分工并非忽视协作配合，其更强调工作单元的流程顺畅。特别是分行业，分事项管理的情形下，更要避免工作机构的调整可能带来的信息不畅问题。稽查环节也是一样。比如说，税源管理就不是单一部门所能实现的，而是各部门交叉且各有侧重。计统负责收入规划，征管关注行业税源，税政则从税种角度来管理税源。所以，在科学设置工作流程时，除了注重权责明晰，要保证信息共享和部门沟通。
7、税收专业化管理的社会认同
税收专业化管理不是税收管理工作的局部微调，而是大手笔、大系统、大工程。虽然这种模式仍然以属地管理为原则，但在行业、税种为管辖依据时，就会偏离属地管理的原则，这种情况下，各管理分局现行征管范围要相应地作调整。与此相应，也会对财政体制造成一定冲击。另外，在管理事项跨区域时，还涉及部门协税问题。所以，开展税收专业化管理工作，必须向地方党委、政府汇报，取得理解和支持。同时，也要与财政、公安、工商、土地、房产等相关部门做好沟通工作。
总之，关于税收专业化管理，笔者认同的观点是:检验成功与否，不能以收入论成败，而要看税法遵从度和纳税人满意度是否提高，税收流失率和征纳成本是否降低。只有这样，才能客观地研判税收专业化管理的得失，明确应该做和能做到的，从而进一步推进我国税收征管工作改革。
（作者系市地税局局长）
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