市人民政府关于印发《鄂州市深化零基预算改革实施方案》的通知

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市人民政府关于印发《鄂州市深化零基预算改革实施方案》的通知

鄂州政发〔2025〕5号

信息来源：鄂州政府网日期：2025-10-23

各区人民政府，葛店经开区、临空经济区管委会，市政府各部门：

　　《鄂州市深化零基预算改革实施方案》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

　　鄂州市人民政府

　　2025年10月9日

（此件公开发布）

　　鄂州市深化零基预算改革实施方案

　　为贯彻落实党的二十届三中全会关于深化零基预算改革的部署要求，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，结合我市实际，制定本方案。

　　一、改革目标

　　坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央决策部署，完善预算管理制度，创新预算管理方式，打破支出固化格局。通过预算管理“控盘子、清政策、立标准”，推动财政支出“破基数、调结构、提效能”，构建有保有压、讲求绩效的资金分配机制。通过建立以项目分类、财政支出、预算评审三位一体的标准化预算管理体系，形成制度体系完备、财政投入精准、资金效益突出的改革成果，着力提升全市财政资源配置效率及资金使用效益。

　　二、改革任务

　　将有效节约、有效统筹、动态调整、绩效管理理念转化为可实施、可量化的预算管理制度。坚持有效节约。落实过“紧日子”要求，优先保障“三保”支出，坚决压减非刚性、非急需支出，杜绝低效无效支出。实现以零为基、以事定钱，打破支出固化僵化格局。坚持有效统筹。牢固树立“大财政、大协同、大服务”理念，加强横向跨部门资金资源调度与纵向跨层级工作协同，整合“小、散、乱”资金，将“零钱”聚合为“整钱”，集中财力保障大事要事。坚持动态调整。健全支出标准体系，根据经济社会发展情况、政策变化、市场波动、绩效偏差和财力状况建立预算支出标准动态调整机制。坚持绩效管理。以政策定项目、以标准定额度、以绩效定增减，健全“花钱问效、无效问责”机制。加强全过程绩效管理，构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系，切实提升财政资金使用效益。

　　（一）构建支出政策体系

　　1.清理整合支出政策。全面梳理存量政策，清退执行到期、目标完成、低效无效的政策，调整优化激励效益不明显、标准过高的政策，整合职能和目标交叉重复的政策。建立健全支出政策动态管理机制，原则上三年一调整。深入研究中央、省级政策，最大力度把上级政策红利转化为资金支持。

　　（二）优化项目管理模式

　　2.完善预算项目标准模板。以“数据打开”的思维，将预算项目拆解至底层最小支出单元，对交叉、重复、不符合过“紧日子”要求等支出单元进行识别、标注、剔除、整合，形成规范的项目清单，依据行业领域特征、部门履职要求、收支分类科目等，构建三级项目分类体系，保持跨年度项目分类体系相对稳定，达到顺向可查、逆向可溯的项目全生命周期管理要求。

　　3.创建竞争性排序机制。聚焦部门职责，根据项目的轻重缓急、经济可行性等，从保障优先序、需求层次及功能属性等方面构建多维度项目标签体系。建立“保障性”“竞争性”“否定性”三级保障清单，联合人大、政协、财政、审计及行业专家共同对“竞争性”清单的项目开展集中评审，按序保障，不断完善竞争性排序机制。

　　（三）健全支出标准体系

　　4.核定成本定额标准。选取试点项目开展成本效益分析，通过明确服务目标、剖析业务流程、细化成本构成，科学设定总成本、分项成本、单位成本，形成“单价×数量”的定额标准，构建“事前核成本、事中控成本、事后评成本”的管理模式。结合公共服务需求和财力状况，动态调整并优化标准限额，合理确定项目预算规模。

　　5.推进支出标准建设。完善公用经费、通用经费支出标准，构建重点行业领域支出标准，形成科学完整的支出标准体系。建立支出标准评估和动态调整机制，定期实施标准的评估适配、优化调整和退出废止。强化支出标准应用，将支出标准作为预算安排的基本依据。

　　（四）深化预算绩效管理

　　6.重建绩效目标指标体系。强化绩效目标编审，各部门按照“成本-产出-效益-满意度”的逻辑，结合支出标准，测算资金需求，设立“定量+定性”相结合的绩效目标，逐步建立分行业分领域的核心绩效指标和标准体系。财政部门按照完整性、相关性、适当性、可行性原则严格审核绩效目标，审核结果作为项目入库的前置条件，持续强化“立项依据充分、目标合理可行、支出标准明确”的项目入库绩效导向。

　　7.推进全过程预算绩效管理。强化事前绩效评估约束，全面落实新出台重大政策、项目事前绩效评估要求，严把项目入口关，将事前绩效评估和预算评审深度融合。加强事中全面监控，对预算资金执行情况和绩效目标完成情况实行“双监控”。健全事后绩效评价机制，加大财政重点评价力度，完善项目遴选机制，优化评价实施方式，加强重点环节把控，提高绩效评价报告质量。

　　8.强化绩效结果应用。将绩效反馈结果作为安排预算、政策完善、管理改进的重要依据，形成“评价-反馈-整改-再评价”的管理闭环。加大结果报告和信息公开力度，推动重点项目评价结果共享共用，完善项目绩效管理全流程激励约束机制。对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目予以调整改进；对绩效低下的政策和项目及时清理退出。

　　（五）强化财政资源统筹

　　9.实施全口径收支统筹。加强一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算的统筹衔接，避免交叉重复安排。加强各预算单位收入统筹，依法依规将取得的各类收入全部纳入预算管理，未纳入预算的收入不得安排支出。各主管部门要强化对本系统预算收支的统筹，合理调配本系统的事业收入、经营收入、上年结转收入等，优先保障重点项目或弥补经费缺口。各部门申报预算支出时，应优先使用非财政拨款，原则上能满足支出需求的不申报新增财政拨款。加强存量资金统筹，常态化开展财政拨款、往来账户等资金集中清理，对不具备支出条件、非急需、效益低的资金，及时收回财政统筹使用。

　　10.统筹安排同类支出。打破跨部门管理边界，分类整合支出明细，归并同类支出，统筹“一类事”支出管理。持续完善宣传、文旅、信息化、人才、奖补、规划编制等专项资金管理，进一步探索法律顾问、物业管理等同类支出事项归并，由主管部门制定排序规则，提高资金集约化效益。

　　（六）构建长效治理机制

　　11.建立预算评审标准制度。以2025年中期预算调整和2026年预算编制为抓手，制定市本级预算评审业务规范、操作规程等工作规范，对绩效目标、项目资金需求、支出标准等开展标准化评审，形成评审模式标准范式。结合部门预算管理基础、公共服务职能、预算支出规模等因素，选取试点开展重点部门整体预算评审。

　　12.强化预算刚性约束。坚持“先谋事，后排钱”，严禁无预算、超预算列支。各部门要切实履行部门预算管理主体责任，督促指导所属单位严格落实预算管理要求，将零基预算理念贯穿到预算编制、执行、监督、评价各个环节。除落实国家相关政策、应对处置重大突发事件和抢险救灾等支出外，原则上不追加预算，确需追加的重大事项，严格履行项目评审和财力论证程序，优先通过当年预算调剂解决或纳入以后年度安排，未依法依规履行程序不得申请追加预算。

　　13.落实过“紧日子”要求。坚持勤俭办一切事业，严控一般性支出，加强“三公”经费动态监控。严格资产管理，建立资产调剂共享机制。健全政府购买服务管理和审核制度，强化财政投资评审、政府采购预算管理，加强财会监督与人大审查、巡视巡察、审计监督等贯通协调，加大重点领域财会监督力度，及时发现问题、堵塞漏洞，将发现问题情况作为下年预算安排的重要依据。

　　14.深化事权和支出责任改革。贯彻落实《鄂州市市与区财政事权和支出责任划分改革实施方案》，进一步调整细化已出台的市区共担财政事权和支出责任，明确保障方式，确定分担比例。加快公共文化、交通运输、应急救援、医疗卫生、城市建设等重点领域支出责任划分改革进程，建立动态调整机制，按照“成熟一个领域，推进一个领域”的原则，逐步形成完整、清晰的财政事权和支出责任改革体系框架。

　　15.强化数字财政赋能。依托“数公基”平台，借助大数据、人工智能等信息化技术，整合预算管理、绩效管理和项目管理等业务内容，构建财政综合管理信息化平台。将工作成果转化为数据资料，设计完善的数据治理流程，推进数据信息互联互通、共享共用，形成动态调控、随取随用的财政数智决策体系，提高财政的治理能力。

　　三、组织保障

　　成立鄂州市深化零基预算管理改革专班，形成市委、市政府统一部署，财政部门牵头组织，各预算部门齐抓共管、共同推动的工作机制。专班负责研究改革相关重大事项，协调解决改革中遇到的突出困难和问题；财政部门牵头深化零基预算改革具体工作，在充分借鉴其他改革地区成功经验的基础上，清单式推进我市改革任务，加强对各区和市直部门的业务指导，健全完善配套制度；预算部门作为零基预算实施主体，加强内部统筹协调，切实转变预算编制和执行理念，提升业务能力。强化定期调度，加大宣传引导，凝聚思想共识，确保改革取得实效。

　　附件：1.鄂州市深化零基预算改革任务分工清单

　　 2.改革事项试点推荐清单

附件1

鄂州市深化零基预算改革任务分工清单

2025年度任务分工清单
序号	主要任务	改革事项	实施内容	责任部门	配合部门	完成时限
1	完善顶层设计	深化零基预算改革实施方案	组建鄂州市深化零基预算改革领导小组，制定《鄂州市深化零基预算改革实施方案》及配套制度。	市财政局	各预算单位	2025年8月中旬
		业务培训	面向各预算单位及专班成员等开展零基预算改革政策、预算编报、绩效目标编制、预算评审，项目标准化分类、成本预算绩效业务培训。	市财政局	各预算单位	2025年8月起分阶段
		成果提炼	制定宣传计划，分阶段、分专题在全市范围开展宣传活动，凝聚全市思想共识，形成阶段性改革成果。	市财政局	各预算单位	2025年12月
2	构建支出政策体系	清理整合支出政策	政策主管部门针对正在实施并计划申报2026年预算的财政支出政策，系统梳理部门职责职能和政策执行情况，对执行到期、目标完成、低效无效的政策及时清退，对超出财政承受能力、支出责任划分不清晰的政策调整优化，对交叉重复的政策进行清理整合。对新出台的政策严格进行事前论证，将财政承受能力评估作为政策出台的必备条件。整理财政支出政策清单，进一步明确政策实施期限。	主管部门	市财政局	2025年11月
序号	主要任务	改革事项	实施内容	责任部门	配合部门	完成时限
3	优化项目管理模式	完善预算项目标准模板	设置三级项目分类体系，全面梳理与重新分类各部门预算项目，形成标准规范的预算项目分类体系，进一步构建项目标签体系。根据财政资金和项目的遴选要求，从保障优先序属性、需求层次属性、政策属性、功能属性等维度，构建多维标签矩阵。	各预算单位	市财政局	2025年8月底
3	优化项目管理模式	创建竞争性排序机制	根据预算项目的必要性程度，设置“保障性清单”“否定性清单”和“竞争性清单”，针对预算项目实行清单化管理。依托项目标准化分类和需求层次属性等标签组合，对纳入“竞争性清单”的项目，全面量化评估重要性、紧迫性、可行性和经济性，制定竞争性支出排序评分指标体系。	市财政局	各预算单位	2025年11月
4	健全支出标准体系	核定成本定额标准	选择2个试点项目开展成本绩效分析与支出标准建设。	市财政局	试点项目主管部门	2025年12月
		公用经费标准建设	根据近三年支出数，开展数据分析，结合物价等因素提出分类分档公用经费标准，同步拟定公用经费支出负面清单，制定公用经费标准动态调整机制。	市财政局	各预算单位	2025年9月
		通用支出标准建设	对物业费、办公用房维护、档案服务费、信息化运维、印刷费、宣传费、规划编制费、大型活动费、法律顾问等9类通用费用类型进行测算，形成市级通用支出标准指引。	市财政局	各预算单位	2025年12月
序号	主要任务	改革事项	实施内容	责任部门	配合部门	完成时限
5	强化财政资源统筹	统筹安排同类支出	对同类支出归并，实现部门资金统筹管理。深入实施宣传、文旅、信息化、人才、奖补、规划编制等专项资金统筹管理，探索归并法律顾问、物业管理等同类支出事项统筹管理。	主管部门	市财政局	2025年10月
6	构建长效治理机制	2025年部门预算审查	针对市级部门2025年度部门预算项目，开展形式审查，逐项审议各项目预算；结合公用经费标准，重新测算2025年项目支出规模，提出中期预算调整建议。	市财政局	各预算单位	2025年9月
		2026年部门预算编审	各预算单位根据部门发展规划设定项目预算目标，结合预算需求编制预算草案，并完成预算调整和预算编制申报工作。市财政局根据相关法律法规要求，对申报的预算进行审核，包括预算的合理性、合规性以及与实际需求的匹配度等。	市财政局	各预算单位	2025年12月
		重点部门整体预算评审	选取2个试点部门开展部门整体预算评审。	市财政局	试点预算部门	2025年12月
		深化事权和支出责任改革	根据《鄂州市市与区财政事权和支出责任划分改革实施方案》，加快出台已经明确细化的市区两级支出责任改革方案，推进建设公共文化、交通运输、应急救援、医疗卫生、城市建设等重点领域市区两级支出责任划分。	主管部门	市财政局	2025年12月
2026年度任务分工清单
序号	主要任务	改革事项	实施内容	责任部门	配合部门	完成时限
7	完善顶层设计	持续完善、建立健全零基预算管理制度体系	拟定市级部门预算评审操作指引、成本预算分析操作指引等相关配套工作操作指引。	市财政局	各预算单位	2026年12月
7	完善顶层设计	成果提炼	持续在全市范围开展分阶段、分专题的宣传活动，形成一系列深化零基预算改革成果。全市各区开展经验交流，进一步扩大全市改革成效。	市财政局	各预算单位	2026年12月
8	构建支出政策体系	清理整合支出政策	健全动态调整机制，进一步明确政策实施期限，调整优化支出政策清单。	主管部门	市财政局	2026年12月
9	优化项目管理模式	完善预算项目标准模板	进一步完善预算项目标准模板，根据实际工作需要，丰富项目标签体系。	各预算单位	市财政局	2026年6月
9	优化项目管理模式	健全完善竞争性排序体系	根据党委、政府决策部署，设置公共服务项目、专项资金支持项目、政府投资项目三类重点保障清单。针对预算项目实行清单化管理。引入专家评审，健全完善竞争性排序体系。	市财政局	各预算单位	2026年10月
10	健全支出标准体系	核定成本定额标准	选择6个试点项目开展成本绩效分析与支出标准建设。	市财政局	试点项目主管部门	2026年12月
10	健全支出标准体系	持续开展支出标准建设	选取其他通用支出类型构建通用支出标准，联合相关主管部门共同研究制定分行业分领域的预算支出标准。	市财政局	各预算单位	2026年12月
11	构建长效治理机制	重点部门整体预算评审	选取10个重点部门开展部门整体预算评审，建立完善试点部门“三大标准”体系。	市财政局	试点预算部门	2026年12月
11	构建长效治理机制	完善事权和支出责任划分	继续推进其他领域市区两级支出责任划分，逐步覆盖到全部事权和支出责任。	主管部门	市财政局	2026年12月
2027年度任务分工清单
序号	主要任务	改革事项	实施内容	责任部门	配合部门	完成时限
12	构建长效治理机制	强化数字财政赋能	构建服务于零基预算工作开展各流程和环节的信息化支撑平台。将前期工作成果形成数据资料导入系统，形成统一的数据标准和规范，设计完善的数据治理流程，形成动态调控、随取随用的财政数智决策体系。	市财政局	各预算单位	2027年12月
12	构建长效治理机制	总结提升、全省推广	全面总结市级层面改革工作经验，形成全省可学习、可复制推广的先进模式。组织其他地区经验交流，全省推广，打造深化零基预算改革“鄂州模板”。	市财政局	各预算单位	2027年12月

附件2

改革事项试点推荐清单

序号	类别	事项	试点说明
1	调整公用经费标准	选择部分代表性部门的基本公共服务领域	根据所选取的样本单位，对其近三年公用经费实际支出情况进行统计分析、调研测算，同步参考周边地市公用经费标准，调整形成最符合我市实际的分部门、分类型、分档次的公用支出标准。
2	同类支出事项“一类事”统筹	宣传、文旅、信息化、人才、奖补、规划编制等六类	深入实施宣传、文旅、信息化、人才、奖补、规划编制等专项资金统筹管理，进一步制定宣传费、信息化运维、规划编制费的支出标准。
2	同类支出事项“一类事”统筹	延伸物业管理、法律顾问等共性支出事项，统一归口部门	在已统筹的支出事项基础上，于2025年启动物业管理费、法律顾问费统筹，分别由市机关事务服务中心、市司法局统一管理。
3	通用支出标准制定	优先选择物业费、宣传费、规划编制费、信息化运维、法律顾问服务费、办公用房维护、档案服务费、印刷费、大型活动费等9类共性支出事项	选择各预算单位在执行过程中均有发生的共性支出事项，建立通用支出标准。
4	成本绩效分析（拟选取2个试点专项）	物业管理费	1.项目预算规模较大，通过成本绩效分析，能有效节约财政资金，降本增效效果显著。 2.物业管理服务内容市场化水平高，多涉及政府购买服务，受益部门较多，通过成本预算绩效分析项目有利于建设统一的支出标准，便于应用推广。
4	成本绩效分析（拟选取2个试点专项）	污水处理费	1.项目预算规模较大，通过成本绩效分析，降本增效效果显著。 2.污水处理当前仅有国家污水处理排放相关标准，缺乏成本定额标准、财政支出标准、绩效考核标准等约束和考核。
5	部门整体预算评审（首年拟选2个试点）	鄂州市水利和湖泊局	1.“供排水”职能划转后，部门财政事权和支出责任划分工作容易开展。 2.部门预算规模较大，有二级单位9家。 3.缺乏成本定额标准、财政支出标准。 4.市水利和湖泊局2024年一般公共预算项目支出决算数16318.2万元。
5	部门整体预算评审（首年拟选2个试点）	鄂州市自然资源和城乡建设局	1.涉及公共服务领域，示范效应较强。 2.已建成的市区财政事权和支出责任改革方案，市区权责划分清晰。 3.部门支出规模大，部门职能职责较多，缺乏成本定额标准。 4.市自然资源和城乡建设局2024年一般公共预算项目支出决算数14592万元。

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